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  • 大数据背景下基层审计机关审计监督全覆盖问题研究
    日期:2020-03-18  发布:网站管理员  浏览:346  举报:投诉举报

    大数据背景下基层审计机关审计监督全覆盖问题研究

    杨超宇 周国财


       

     

    县级审计机关作为基层审计机关,承担着非常多而且非常重要的审计工作任务,在监督基层地方政府履职尽责方面有着不可替代的作用。大数据时代的到来必将会对基层审计工作产生重大影响,必将促进审计思维、审计模式和审计手段的全面更新。在此背景下,如何创新审计思维和审计模式,创新审计技术和审计方法,实现审计监督全覆盖,已经成为一个不可回避的重要问题。

    关键词:大数据  基层审计机关  审计全覆盖

     

    一、审计监督全覆盖的涵义

     

    2014年国务院印发了《关于加强审计工作的意见》,首次在政府文件中提出审计全覆盖这一概念2015年中办、国办印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》指出:对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,是党中央、国务院对审计工作提出的明确要求。审计机关要建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制,科学规划,统筹安排,分类实施,注重实效,坚持党政同责、同责同审,通过在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位,以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计,实现审计全覆盖,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。对重点部门、单位要每年审计,其他审计对象1个周期内至少审计1次,对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计1次,对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计,坚持问题导向,对问题多、反映大的单位及领导干部要加大审计频次,实现有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖。充分发挥审计监督作用,通过审计全覆盖发现国家重大决策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题线索,维护财经法纪,促进廉政建设;反映经济运行中的突出矛盾和风险隐患,维护国家经济安全;总结经济运行中好的做法和经验,注重从体制机制层面分析原因和提出建议,促进深化改革和体制机制创新。

     

    二、基层审计机关实施大数据审计的必然性

     

    大数据时代的到来,使我们面对的不再是样本数据,而是所有数据;不再是精确数据,而是混杂数据;不再是因果关系数据,而是相关关系数据。审计工作如果不能顺应时代发展要求,与时俱进地开展大数据审计,必将被时代淘汰。因此,审计人员需要运用全新的审计方法,深入分析数据,探索数据背后的价值,使审计监督全覆盖在广度和深度上取得突破性、跨越性的提升。

    (一)大数据审计是基层审计机关适应时代发展的必然要求

    一方面,在大数据环境下,传统的很多审计技术和方法显得效率低下和无法实施,超大的数据体量以及半结构化和非结构化数据的存在,已经超越了传统数据库的管理能力,必须使用新的存储、处理检索和分析方法大数据加以利用另一方面,随着大数据技术的发展,可以处理的数据量大增加,一些原本不属于传统财务管理范畴的业务进入财务管理视野。面对新情况、新问题,审计人员必须改变原有的审计思维模式和审计工作方式,必须适应大数据所带来的新思维、新技术和方法,不断从抽样审计模式向总体审计模式转变,从事后财务监督向实时财务监督转变,从精确的数字审计模式向高效的数据审计模式转变,这是大数据时代发展的必然要求。

    (二)大数据审计是基层审计机关实现审计监督全覆盖的必然选择

    审计全覆盖是对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位,以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行的审计全覆盖。目前基层审计机关因受审计人力资源不足、审计技术力量不够等原因,按照原有的审计方式实现审计监督全覆盖困难重重。胡泽君审计长要求,要积极推进大数据审计,坚持科技强审,通过信息化、数字化努力提高审计监督的质量和效益。因此,实施大数据审计,充分发挥其准确高效的优势,是实现审计全覆盖的必然选择。

    (三)大数据审计是基层审计机关自我发展自我完善自我提高的内在要求

    随着大数据技术快速发展,各行业的新型数据结构层出不穷。由于大数据具有数据体量巨大数据类型繁多价值密度低等特点,因此利用大数据的关键在于使用者思想方法、思维方式以及操作方式的转变。大数据技术发展即为审计业务触角的延伸提供了可能,又对传统的审计方式方法提出了前所未有的挑战,所以大数据审计是对审计思维方式、审计组织形式和审计技术手段的一次前所未有的创新,是在大数据时代成功完成审计工作的一次重大挑战。审计人员既要有认识数据、采集数据的能力,更要有处理数据、分析数据和驾驭数据的能力,从庞大复杂的数据中筛选出有价值的、审计需要的数据,为大数据审计提供证据支持。因此,基层审计机关和审计人员必须适应大数据时代审计事业发展的要求,不断学习,不断提高,为胜任本职工作不断完善自我。

     

    三、大数据背景下基层审计机关实现审计监督全覆盖面临的问题

     

    (一)法律法规方面

    依法治国背景下,大数据审计应用于审计监督全覆盖缺乏强有力的法律保障。第一,《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》最新修订时间分别为2006年和2010年,而审计全覆盖的理念首次被提出时间是2014年,将大数据运用到审计监督全覆盖的思想也是2014年提出的。《审计法》和《审计法实施条例》中没有明确关于大数据审计的相关规定。第二,2014年以来,大数据审计、审计全覆盖等内容均出现在中央政府文件或者地方政府文件当中,从法律效力上看,政府文件属于行政规章,其效力低于法律。第三,《审计准则》中也没有对审计人员利用大数据技术进行执业的相关说明,这就使得基层审计人员运用大数据技术开展审计无章可循,在一定程度上限制了大数据审计对审计监督全覆盖的助推作用。第四,涉关大数据审计的环境审计、重大政策措施落实跟踪审计、自然资源资产离任审计等新兴审计类型的审计法律法规体系尚未出台,处于初步制定的状态,存在法律监督漏洞。

    (二)审计资源方面

    笔者所在单位共有22名工作人员,除完成年度项目工作计划外,还要完成中央、省、市等上三级审计机关要求完成的各项工作任务以及本级市委、市政府临时交办的工作任务,工作难度非常大。第一,人力资源严重不足。基层审计机关审计范围广、工作任务重,与审计人力资源严重不足之间的矛盾十分突出。这一矛盾严重制约了基层审计机关审计监督全覆盖工作的推进和有效开展。第二,极度缺乏复合型高端审计人才。审计监督全覆盖要求审计人员具备全面的知识结构体系、良好的综合素质和专业胜任能力。现实情况是,基层审计机关具备这些素质的审计人员少之又少,不能满足审计业务的实际需求。第三,审计信息资源不足。审计工作的开展需要丰富的信息资源,但由于数据管理权限、行业数据壁垒等原因,基层审计机关往往无法实现对所需信息资源的搜集、整理和利用,在大数据背景下,客观上影响了审计监督全覆盖工作的效率和效果。

    (三)工作机制方面

    审计工作机制还不够顺畅。第一,在我国,国家审计、内部审计和社会审计共同构成了我国的审计监督体系,它们虽然能够各司其职,但长期以来泾渭分明,各行其是。国家审计机关实施的审计项目中,没有积极调动内部审计机构、社会审计机构等外部审计资源,增加外部审计力量的参与度,从而难以弥补人力资源不足、审计技术落后的缺陷。第二,在国家审计机关内部,各级审计机关之间尚未完全进行有效的衔接和整合,上级审计机关的领导职能没有得到充分发挥,没有完全实现共享资源,共同开展审计工作的工作机制,由于重复审计造成审计成本浪费和审计效率低下等现象仍然存在。在大数据背景下,由于工作部机制不顺畅,客观上阻碍了审计资源共享,影响了审计质量的提升和审计效率的提高,影响了审计监督全覆盖目标的实现。

    (四)数据应用方面

    当前,基层审计机关的审计对象日益繁杂、审计项目不断扩展、审计工作量越来越大。现有的审计手段不能满足工作要求,阻碍了审计业务的扩展和审计监督全覆盖工作的推进。第一,海量的数据给基层审计工作造成了很大困难,基层审计机关没有构建完整的大数据审计平台,审计人员无法在审计工作中充分分析和运用数据。第二,由于数据管理权限、数据安全、行业数据壁垒等原因,基层审计机关获取相关数据困难重重。第三,遇到复杂程度较高的数据,基层审计人员的工作胜任能力不足,数据采集、数据整理、数据分析、数据挖掘等工作开展起来比较困难,获取、分析和使用大数据的能力还有待提升。第四,由于数据信息不准确、数据库系统不兼容导致数据信息不全面、数据不关联等问题,基层审计人员解决问题的办法不多,影响了审计监督全覆盖的工作质量。第五,基层部门所产生的业务数据,目前还没有实行全面系统地管理,部门和单位之间还没有做到数据共享,基层审计机关采集到的电子数据不能完整体现被审单位整个业务流程,致使数据分析深度受限,降低了大数据审计的分析效率和审计效果。

     

    四、大数据背景下基层审计机关实现审计监督全覆盖的应对策略

     

    (一)加强法律法规制度建设,做到依法审计

    一是对《审计法》及《审计法实施条例》进行修订,在法律中明确审计监督全覆盖大数据审计的范围和领域,界定大数据审计所查处的违法违规行为的处理方式,使得审计法律法规可以更好地指引国家审计工作。二是制定电子数据采集、分析、使用和管理等制度,从数据的报送、归集、分类、分析、应用、保密、存储与读取等全链条各方面进行建章立制,从制度层面规范大数据审计各个环节的作业流程,强化电子数据管理的法律保障。并逐步建立面向不同领域,覆盖各个行业,不断动态更新的大数据建设标准,为实现资源共享奠定基础。三是健全环境审计、重大政策措施落实跟踪审计、自然资源资产离任审计等新兴审计类型的审计法律规范体系,对于无法将现行准则中的审计程序和审计方法运用到实际操作中的特殊情况,可以先制定相应的审计工作指南,服务于目前的审计实践,但从长远看,需要制定全国统一的审计工作准则体系。

    (二)有效整合审计资源,解决供需矛盾

    一是注重提高基层审计人员的工作能力。实现审计监督全覆盖,既要加强现有人员审计技能培训和相关业务能力培训,调整审计人员知识结构,又要扩大审计队伍,解决人员紧张问题,通过引进高端审计人才,提高审计人员大数据审计的专业胜任能力。二是充分调动审计人员的主观能动性。通过完善审计工作绩效考核机制,运用奖励、职务晋升等方法对审计人员进行激励,充分调动其积极性,提高审计监督全覆盖的质量和效率。三是不断创新审计组织形式。按照“两统筹”的原则,重大政策跟踪审计、资源环境审计、专项资金审计与财政预算执行审计、经济责任审计有机结合起来,力求“一审多果”、“一审多用”。四是努力创新审计工作方式。整合全局审计力量,打破科室界限,实行审计组长负责制下的审计人员统一调配,使每个审计人员都有机会接触不同类型、不同对象的审计业务,进一步拓宽审计思路,实现业务能力由单一向综合转变。

    (三)理顺审计工作机制,提高工作效率

    一是创新审计工作理念。树立全国审计“一盘棋”思想,建立“统一领导、统一组织、统一调度”的新型审计管理模式二是理顺国家审计、内部审计和社会审计的关系,增加内部审计机构、社会审计机构等外部审计力量的参与度,确立以国家审计统领,内部审计补充,社会审计辅助的新时代审计新格局。三是充分利用内部审计的工作成果。强化对内部审计机构、社会审计组织的指导和监督,指导他们不断提高审计业务能力和审计工作质量。一方面,利用内部审计的工作成果,可以避免重复审计,降低审计工作成本;另一方面,将一些保密性不强、劳动密集程度较大的审计项目,通过适当购买社会中介的审计服务,合理利用社会中介机构的审计成果,可以提高审计工作效率。

    (四)强化大数据应用,适应时代发展

    一是强化大数据审计平台建设,借助大数据审计推动审计全覆盖的实现,需要中央和地方各级审计机关的通力合作,化解“数据孤岛”,使大数据审计能够最大限度地发挥作用。二是确

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